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財稅改革三路并進全面鋪開 房產稅或擴大試點

來源: 中國證券報-中證網 作者:記者 丁冰 日期:2013-11-18

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次將財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”。分析人士表示,財稅改革涉及公共資源配置體系與機制,具有“牽一發而動全身”的聯動效應,財稅改革將是未來經濟體制改革的關鍵所在。“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算”已明確勾勒出改革路線圖,未來稅制改革、中央與地方事權調整和預算管理體制改革將三路并進。

《決定》再提“完善稅收制度”,預示著稅制改革將加速。增值稅方面,鐵路和郵電通信業有望明年初納入營改增試點,金融業營改增也在積極調研中。增值稅稅率也將適當簡化;房產稅立法提上日程,但先行先試仍有必要,該項改革或在明年擴大試點范圍和力度,短期目標指向增量房;煤炭資源稅改革推向全國時機已經成熟。

中央和地方的事權與支出責任調整將小步展開。對于中央和地方的共同事權,將逐步分解由粗到細形成中央、省、市縣三級事權明細單,并動態優化。此外,減少專項轉移支付,提高保障領域一般性轉移支付的方案,財政部門已在制訂中。

稅制改革全面鋪開

《決定》強調,完善地方稅體系、提高直接稅比重,這直接指向房產稅和資源稅改革。建立這兩大地方主體稅種,也是地方稅支柱——營業稅最終消失后的必要之舉。

就房產稅而言,《決定》提出“加快房地產稅立法并適時推進改革”。此前由于涉及重復征稅等問題,各界對房產稅爭議較大。財政部財政科學研究所所長賈康表示,房產稅立法非常必要。

先行先試也十分必要,在肯定上海、重慶試點的前提下,可繼續擴大房產稅試點范圍和力度。未來有條件時,制定相關法律。 由于住房信息系統還不配套,業內人士認為,短期內房產稅可能還主要針對增量住房。加之立法先行,房產稅改革總體將呈現分區域、差別化征收的漸進路徑。

在資源稅改革中,消息人士透露,煤炭從價計征時機成熟,財政部門已將其列入近期工作計劃。同時,對磷礦石從價計征改革推向全國也在財政部門考慮中。

此外,業內人士建議,適時將資源稅征稅范圍擴大至水、森林等自然資源,以低起點對企業開征獨立的環境稅如碳稅。

消費稅方面,賈康認為,應將部分已經成為日常生活用品的消費品移除,將部分嚴重污染環境、大量消耗資源能源的產品以及奢侈消費行為納入征收范圍,如含磷洗滌劑、一次性飲料容器、電池、過度包裝材料、對臭氧層造成破壞的產品、私人潛艇、私人飛機等。在未來條件允許的情況下,再進一步將焦炭(1585, -9.00, -0.56%)和火電等高污染、高能耗產品納入消費稅征稅范圍。

上述稅制的完善擴大了稅基,在“穩定稅負”的要求下,結構性減稅將大力推進,增值稅改革是重點,將實行分行業穩步推進的策略,“營改增”進程有望加快。

據了解,對鐵路運輸業、郵電通信業及部分生產性服務業有望在明年初納入營改增試點,剩余所有行業則可能在2015年被覆蓋。此外,企業自建不動產和購入新建不動產列入增值稅進項抵扣范圍也在研究中,待實施后,我國增值稅將變身消費型增值稅。

賈康建議,待上述行業改革基本到位后,應適度降低增值稅稅率水平,在5-10年時間內逐步將標準稅率降低到13%,進而降低間接稅占比。

轉移支付結構將優化

對于中央和地方事權的劃分,《決定》明確“適度加強中央事權和支出責任,國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權;部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權,逐步理順事權關系;區域性公共服務作為地方事權。”

中金公司首席經濟學家彭文生指出,更多事權收回中央,將避免地方政府對經濟的過多干預和由此導致的重復建設、產能過剩問題,同時加大中央政府在全國范圍內的再分配職能。

業內專家指出,在事權調整的同時,中央政府將根據不同地區的經濟發展水平和收入差距,核定各地區標準化收入和支出,確定對各地區轉移支付的規模,同時優化轉移支付結構。

財政部門已開始對專項轉移支付的項目進行清理和整合,減少規模,同時相應提高一般性轉移支付的比重。

而關于財權和事權相匹配的改革,牽涉到以分稅制為基礎的稅制安排。分析人士指出,目前就分稅制改革還沒有取得高度共識,未來是按照稅種劃分中央稅和地方稅,還是在各種稅之間調整分成比例,還有待在稅制改革中逐步完善。《決定》中對此的表述也有所保留,“保持現有中央和地方財力格局總體穩定,結合稅制改革,考慮稅種屬性,進一步理順中央和地方收入劃分。”

《決定》提出“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”。彭文生表示,從中長期來講,在改進地方財政預算制度規范的基礎上,一定范圍內允許地方政府自行發債,可以對地方財政預算形成市場約束,也可以改變其過度依賴地方融資平臺和賣地為主的融資模式。

不過,該項改革仍然存在法律障礙,推進路徑或與房產稅類似,選擇部分償債能力達標的地區先行先試,積累經驗,與此同時推動《預算法》修正,以掃清地方自主發債障礙。

中期預算編制或啟動

中國勞動學會副會長蘇海南指出,預算分類不清楚,預算報告的標準化、制式化不夠,信息披露工作粗糙,“人大代表都看不懂,何談監督,特別是對三公經費的監督。”對此問題,《決定》明確提出“實施全面規范、公開透明的預算制度。”

在預算改革中,“建立跨年度預算平衡機制”被業內專家關注。中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇認為,建立跨年度預算平衡機制,意味著未來將編制中期預算。中期預算,簡單來說是一種預算收支安排超過一年的財政計劃,旨在為政府及各部門提供各財政年度中的支出預算必須遵守的預算限額,從而有效控制這些部門不斷增長的財政支出。

財政部對中期滾動預算有多年的探索和研究,并且已在個別地區試點,試點范圍很小,下一步中期滾動預算納入改革值得期待。

專家指出,長遠來看,我國將建立周期性預算平衡機制,按經濟周期安排財政預算,國民經濟景氣的時間內實施緊縮的財政政策,從而保留財政盈余,經濟蕭條時實施擴張性的財政政策,安排財政赤字,各期的財政赤字和財政盈余保持基本一致,從而實現財政預算的跨期平衡。

此外,全口徑預算管理也將推進,政府性基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算將逐步納入財政預算管理。

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