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肖國元:農村土地問題已成為社會發展的重大隱患

日期:2012-02-03

伴隨著城市化發展與房地產開發,我國農村土地制度面臨著有史以來最嚴峻的挑戰。農民與地方政府、農民與開發商之間的利益沖突以及由此而來的矛盾呈擴大化趨勢,已經成為經濟發展與社會穩定的重大隱患。最新近的例子發生在廣東烏坎緣于烏坎村660畝集體土地被征用,引發了村民與村干部之間的沖突。其實,這只是發生在全國各地類似事件的一個縮影。需要強調的是,在現實生活中,人們耳聞更多的是以強拆出現的個體性事件。不同的是,個體性事件容易被忽視。但問題的根源其實是一樣的:土地關系及權益保障。據中國社會科學院2011年發表的一份城市發展報告,估計我國每年有300萬農民因征用而失去土地。

實際上,緣于農村土地的矛盾有擴大激化的趨勢。兩三年前,發生在城市改造中的強拆是這類事件的主角;而近年來,非城中村的農村也逐漸現身其中。這是發展過程中必然出現的現象。隨著工業化的推進,城市的邊界在不斷延伸,開發商的手腳伸向了城郊邊沿區。相應的,隨城市化而來的經濟梯度演進波及到了大城市周邊的市鎮,使得原本落寞的農村步入了日新月異的開發期。一方面是經濟的發展與土地的升值;一方面是原有的制度安排因循守舊,難以調適新的利益關系。這就是農村土地問題的要害,也是我們不得不面對的窘境。

過去,在透視強拆現象時,人們往往將矛盾聚焦于開發商的貪婪。說實在話,人們計較自己的利益不是問題。而且,在合理的規則下,社會進步正是個人逐利的結果。因此,貪婪不是問題。問題在于農村現有的土地制度,在于在這樣的制度安排下農民的利益缺乏法律保障,在于在土地價值大幅飆升的當下,農民是一個局外人、一個利益無關者,乃至利益被剝奪者。因此,思考一下農村的土地制度,對于理解農民的處境至關重要。

眾所周知,新中國成立后,我們建立起了新的土地制度:城市土地國有制與農村土地集體所有制。這種基本的土地制度一直持續到今天。仔細透視這種土地制度,我們不僅可以看出農村與城市的差別,明白農民與市民的迥異,還可以更好地看清楚現實問題的制度性缺陷。

三農問題是制約我國經濟發展的瓶頸,也是歷屆政府關注的重中之重。改革開放30多年來,政府對三農問題的重視以及為之付出的人財物,刷新了歷史紀錄。但是,三農問題依然很嚴峻。過去,我們將三農問題歸咎于國家優先發展工業的戰略部署以及隨之而來的城鄉之間的剪刀差政策。其實,更深刻的原因在于與土地制度相關的權益保障的制度安排。在城市土地國有化之后,市民的權利由國家完全保障,與市民的生老病死有關的一切福利統統納入國家計劃范疇。而在農村土地集體所有制之下,農民只能依靠自己的勞動獲得經濟福利。起點上的不同造成了農民與市民之間權利上的巨大鴻溝。

古典經濟學之父亞當·斯密有言:勞動是財富之父,土地是財富之母。按照這樣的邏輯,農民應該心滿意足了,因為他們擁有世界一切物質財富之源。雖然土地集體所有制與人民公社化的勞動就業制度一度煥發活力,但農民與土地集體所有制之間的依附關系則嚴重束縛了農村經濟的發展。這一點到目前為止我們還沒有從觀念上給予徹底肅清。農民被綁縛在集體土地上,不僅失去了爭取其他權利的機會,也壓抑了工作的主動性與創造性,使得農村、農業、農民一直匍匐龜行在社會主義的康莊大道旁。而城鄉剪刀差政策以及優先發展工業的政策雖然直接調節、分割農村與城市、農民與市民的利益,但它們是建立在農村土地集體所有制的底基之上的。如果沒有這樣的底基,這些政策就如同無本之木,斷然無法貫徹落實。

正是由于農業經濟難以為繼,由于土地制度對農民的束縛嚴重妨礙了國民經濟的發展,我國的改革開放才從農村打開缺口。農村的改革起源于農業生產責任制,旨在將個人的勞動貢獻與農民的利益掛鉤,從而調動農民的積極性。這樣做的結果是農民積極性提高與糧食大幅增產。但是,這種改革還是停留在淺層次上。即使后來農業生產責任制演變為土地承包制,而且強調土地使用權30年不變,也沒能產生更大的經濟效益與社會效益。相反,隨著城市經濟的發展與大量農民進城,源之于土地制度的矛盾更加凸顯出來。由于缺乏原始積累,進城的農民只能從事簡單繁重的體力勞動,獲取微薄的收入。農民缺乏與提高收入關系密切的文化教育、職業培訓及創業資本。與此同時,家鄉的農地受比較利益機制的制約處在撂荒狀態。一方面,勞動本身沒有比較優勢;另一方面,資本資源因土地制度不能變現。兩邊夾擊,使得農民的處境異常艱難。

歸納起來,建國以后,農民與土地的關系經歷了三個階段:改革之前,農民依附于土地,被捆綁在土地上,兩者關系緊密但農民利益微薄;改革開放之后,農民對土地的依附關系有所松動,農民個人的積極性大為提高,但勞動仍是收入的主要來源;進入20世紀90年代,隨著農民進城熱浪的興起,大量農民脫離了土地。他們不僅遠離土地,也放棄了土地可能帶來的收益。雖然在這不同的三個階段中,農民與土地的關系在物理形態上遠近不同,能分享的利益也有差別,但是作為農民權益最堅實部分的土地一直以獨立的姿態傲然于農民的掌控之外。

在土地集體所有情況下,農民取得了土地的集體使用權。改革以后,農民以家庭為單位取得了土地的使用權與土地產出的分配權。這些獨特的權利組合構成了經濟學上的奇觀,不僅沖擊古老的所有權觀念,也泯滅了土地作為財產的真實性質。正是由于這種古怪的權利安排,農民的土地是不能進入市場交易的,連一定范圍內的流轉都不被準許。也正是這樣的原因,強拆找到了終極的法理依據,政府征用獲得了強勁的法律支撐。

據報道,2011年底,中國的城市化率已經超過50%。這表明,城市化仍然有著巨大的潛在空間。隨著城市化的擴展,廣大的鄉村離城市化浪潮越來越近。如果我們不在農村土地制度上有所突破,由此帶來的沖突與矛盾只會愈發激烈,日益影響著經濟的發展與社會的穩定。可以說,農村土地制度問題已被推上了前臺,成了中國社會經濟進一步改革必須跨越的門檻。 

 來源:證券時報  作者:肖國元

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